臺灣公投的歷史：一場荒謬的公投史

臺灣第三次的「離島博奕公投」，在2016年10月15日舉行，反對者以八成的選票大勝，也可能讓「離島博奕公投」這個議題暫時會劃上句點。因為這三次公投中，第二次（2012）的馬祖公投，是贊成派獲勝，但四年過去，因中國反對讓其民眾來此賭博，在缺乏客源下，根本沒有賭場在此興建，這也使得澎湖就算舉辦第二次公投，過關機率微乎其微，果然投票支持者寥寥可數，與上一次的熱烈競爭大異其趣。

但這次公投的背後，另一個更有趣的是臺灣「公投」的歷史，「離島博奕公投」雖然是「公投」，但用的不是「公投法」，而是「離島建設條例」，因為臺灣的「公投法」，至今仍無半件能過關。這個公投的歷史，就是個充滿荒謬的歷史。

很多人不知道，台灣第一次的公投，是針對高雄後勁的中油總廠該不該興建五輕，當年反五輕吵的沸沸揚揚，當地居民埋鍋造飯，不準中油動工。後來政府運用多重管道，自覺已經獲得多數在地居民支持，為求動工合理性，於1990年5月，進行台灣歷史上首次公投，由當地居民決定是否該興建五輕。開票結果卻與政府的期望大相逕庭，4499票對2900票，反對興建者大獲全勝，政府只好宣布此次公投於法無據，完全不算數，台灣第一次公投的結果也說明公投本身將如何被操作。

2004年，公投法終於過關，但這個公投法卻有強烈的政治背景。公投法多年無法過關，為的是懼怕有朝一日，統獨議題可藉由公投表態，對兩岸投下震撼彈，因此在公民投票法第30條規定：「公民投票案投票結果，投票人數達全國、直轄市、縣(市) 投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意者，即為通過。投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意，均為否決。」

換句話說，公投法通過第一個要素就是要超過投票人數的一半，這其實是極高門檻，只要大家不去投，就算贊成者佔多數，也毫無用處。但當初迫切通過公投法的執政者，恐怕也志不在此，只是「公投綁大選」，2004年陳水扁總統提出的兩個公投題目：「台灣人民堅持台海問題應該和平解決。如果中共不撤除瞄準台灣的飛彈、不放棄對台灣使用武力，您是否贊成政府增加購置反飛彈裝備，以強化台灣自我防衛能力？」、「您是否同意政府與中共展開協商，推動建立兩岸和平穩定的互動架構，以謀求兩岸的共識與人民的福祉？」實際上都是廢話，不論通過與否，都沒人會反對買飛彈及與中共協商。在大家心知肚明下，領票人未過半，此兩岸公投遭到封殺，但政府也沒有遵照公投議題，從此不再買飛彈，且拒絕與中共協商，這使得公投法的第一步就有如笑話。

第二次的公投也是在總統大選，2008年的總統大選中，民進黨推出「入聯公投」，主要是以台灣名義加入聯合國。而國民黨也反制推出「反聯公投」，強調以中華民國名義返回聯合國。3月22日台灣人民針對「入聯」與「返聯」兩項全國性公投案進行投票，實際上這也是「廢話公投」，畢竟能不能回到聯合國，台灣沒人會反對，但也不是台灣人民說了算，同樣在政治操作下，兩案均未達第一道的「法定領票門檻」，二公投案都沒通過。也因此，台灣的公投被稱為「鳥籠公投」，要通過非常困難。

將公投法的荒謬性更加提升的是2010年的「ECAF公投」提案，當反對「ECAF」一方提出的公投題目是：「你是否同意政府與中國簽訂兩岸經濟合作架構協議（ECFA）」，大家都知道公投過關性低，一旦逕付公投，豈不讓推動ECAF的執政者裡外不是人，於是在審議階段就將其封殺，完全不敢讓它上檯面。從此台灣的公投不再是真正的公投，而是在題目上說反話，讓它被封殺。

也因此，在2013年行政院長江宜樺提出爭議多年的核四由公投決定時，這個「核四公投」的用意完全不是堂堂正正，讓全國民眾針對來投票決定核四去留，而是透過台灣「公投法」的巧門，在題目上動手腳，來封殺反對者，但因為反核勢力實在太大，也有可能成為第一個突破公投法封鎖的提案，遂使得這個由政府提出來的公投法吵了一陣子就銷聲匿跡。

那麼，如果真要靠著公投取得合法性該怎麼辦？就只好「狸貓換太子」，用其他法源來頂替，像是有名的博弈公投，依據法源居然不是公投法，而是2009年通過的〈離島建設條例〉修正案，第十條之二，第一項明文規定：「開放離島設置觀光賭場，應依〈公民投票法〉先辦理地方性公民投票，應經有效投票數超過二分之一同意，投票人數不受縣（市）投票人總數二分之一之限制」。

換言之，這是真正要靠公投過關的案子，只要三個人投票，二個人贊成、一個人反對就過關了。同（2009）年在澎湖縣就實施了第一次的博奕公投，澎湖縣反賭聯盟挨家挨戶呼籲大家要站出來投票，而不是公投法「不投就過不了關」，喚醒澎湖民眾，最終反對者以17359票對13397票獲勝。但事隔三年（2012年），同樣場景在馬祖上演，公民數7762人，卻僅有未達半數的3,136人投票，但贊成者1795票多於1341票，事關重大的設置賭場案，就此過關，但過關後，中國政府表明不會讓中國觀光客來此賭博，缺乏客源下，四年過去，馬祖賭場仍是一場空。2016年10月15日在澎湖舉行第二次博弈公投，反賭方以26598票對6210票贏得壓倒性獲勝，經過兩次博弈公投皆以反賭方獲勝，促賭方表示公投既然失敗就不會再重來，也讓離島博弈公投暫時畫上句點。

從台灣公投的歷史看來，這個攸關直接民主的執行方式，在台灣已經變了調，正本清源之道，是該重新修法，才能讓公投有真正的效力。

本文作者：王御風