臺灣公投的歷史:一場荒謬的公投史

臺灣第三次的「離島博奕公投」,在2016年10月15日舉行,反對者以八成的選票大勝,也可能讓「離島博奕公投」這個議題暫時會劃上句點。因為這三次公投中,第二次(2012)的馬祖公投,是贊成派獲勝,但四年過去,因中國反對讓其民眾來此賭博,在缺乏客源下,根本沒有賭場在此興建,這也使得澎湖就算舉辦第二次公投,過關機率微乎其微,果然投票支持者寥寥可數,與上一次的熱烈競爭大異其趣。

但這次公投的背後,另一個更有趣的是臺灣「公投」的歷史,「離島博奕公投」雖然是「公投」,但用的不是「公投法」,而是「離島建設條例」,因為臺灣的「公投法」,至今仍無半件能過關。這個公投的歷史,就是個充滿荒謬的歷史。

很多人不知道,台灣第一次的公投,是針對高雄後勁的中油總廠該不該興建五輕,當年反五輕吵的沸沸揚揚,當地居民埋鍋造飯,不準中油動工。後來政府運用多重管道,自覺已經獲得多數在地居民支持,為求動工合理性,於1990年5月,進行台灣歷史上首次公投,由當地居民決定是否該興建五輕。開票結果卻與政府的期望大相逕庭,4499票對2900票,反對興建者大獲全勝,政府只好宣布此次公投於法無據,完全不算數,台灣第一次公投的結果也說明公投本身將如何被操作。

2004年,公投法終於過關,但這個公投法卻有強烈的政治背景。公投法多年無法過關,為的是懼怕有朝一日,統獨議題可藉由公投表態,對兩岸投下震撼彈,因此在公民投票法第30條規定:「公民投票案投票結果,投票人數達全國、直轄市、縣(市) 投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二分之一同意者,即為通過。投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意,均為否決。」

換句話說,公投法通過第一個要素就是要超過投票人數的一半,這其實是極高門檻,只要大家不去投,就算贊成者佔多數,也毫無用處。但當初迫切通過公投法的執政者,恐怕也志不在此,只是「公投綁大選」,2004年陳水扁總統提出的兩個公投題目:「台灣人民堅持台海問題應該和平解決。如果中共不撤除瞄準台灣的飛彈、不放棄對台灣使用武力,您是否贊成政府增加購置反飛彈裝備,以強化台灣自我防衛能力?」、「您是否同意政府與中共展開協商,推動建立兩岸和平穩定的互動架構,以謀求兩岸的共識與人民的福祉?」實際上都是廢話,不論通過與否,都沒人會反對買飛彈及與中共協商。在大家心知肚明下,領票人未過半,此兩岸公投遭到封殺,但政府也沒有遵照公投議題,從此不再買飛彈,且拒絕與中共協商,這使得公投法的第一步就有如笑話。

第二次的公投也是在總統大選,2008年的總統大選中,民進黨推出「入聯公投」,主要是以台灣名義加入聯合國。而國民黨也反制推出「反聯公投」,強調以中華民國名義返回聯合國。3月22日台灣人民針對「入聯」與「返聯」兩項全國性公投案進行投票,實際上這也是「廢話公投」,畢竟能不能回到聯合國,台灣沒人會反對,但也不是台灣人民說了算,同樣在政治操作下,兩案均未達第一道的「法定領票門檻」,二公投案都沒通過。也因此,台灣的公投被稱為「鳥籠公投」,要通過非常困難。

將公投法的荒謬性更加提升的是2010年的「ECAF公投」提案,當反對「ECAF」一方提出的公投題目是:「你是否同意政府與中國簽訂兩岸經濟合作架構協議(ECFA)」,大家都知道公投過關性低,一旦逕付公投,豈不讓推動ECAF的執政者裡外不是人,於是在審議階段就將其封殺,完全不敢讓它上檯面。從此台灣的公投不再是真正的公投,而是在題目上說反話,讓它被封殺。

也因此,在2013年行政院長江宜樺提出爭議多年的核四由公投決定時,這個「核四公投」的用意完全不是堂堂正正,讓全國民眾針對來投票決定核四去留,而是透過台灣「公投法」的巧門,在題目上動手腳,來封殺反對者,但因為反核勢力實在太大,也有可能成為第一個突破公投法封鎖的提案,遂使得這個由政府提出來的公投法吵了一陣子就銷聲匿跡。

那麼,如果真要靠著公投取得合法性該怎麼辦?就只好「狸貓換太子」,用其他法源來頂替,像是有名的博弈公投,依據法源居然不是公投法,而是2009年通過的〈離島建設條例〉修正案,第十條之二,第一項明文規定:「開放離島設置觀光賭場,應依〈公民投票法〉先辦理地方性公民投票,應經有效投票數超過二分之一同意,投票人數不受縣(市)投票人總數二分之一之限制」。

換言之,這是真正要靠公投過關的案子,只要三個人投票,二個人贊成、一個人反對就過關了。同(2009)年在澎湖縣就實施了第一次的博奕公投,澎湖縣反賭聯盟挨家挨戶呼籲大家要站出來投票,而不是公投法「不投就過不了關」,喚醒澎湖民眾,最終反對者以17359票對13397票獲勝。但事隔三年(2012年),同樣場景在馬祖上演,公民數7762人,卻僅有未達半數的3,136人投票,但贊成者1795票多於1341票,事關重大的設置賭場案,就此過關,但過關後,中國政府表明不會讓中國觀光客來此賭博,缺乏客源下,四年過去,馬祖賭場仍是一場空。2016年10月15日在澎湖舉行第二次博弈公投,反賭方以26598票對6210票贏得壓倒性獲勝,經過兩次博弈公投皆以反賭方獲勝,促賭方表示公投既然失敗就不會再重來,也讓離島博弈公投暫時畫上句點。

從台灣公投的歷史看來,這個攸關直接民主的執行方式,在台灣已經變了調,正本清源之道,是該重新修法,才能讓公投有真正的效力。

 

本文作者:王御風

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